Смена технологических парадигм: вызовы для регулирования
В последние годы радикальные технологические изменения, влияние новых технологий на экономику и общество привлекают все больше внимания. Не остаются в стороне и вопросы разработки нового законодательства, регулирования применительно к новым направлениям технологического развития. Хорошо ли это? Боюсь, не всегда, потому что иногда это проявляется в желании побыстрее подготовить побольше новых законов и подзаконных актов. Главная проблема — эти процессы реализуются в рамках традиционной модели законотворчества и развития регулирования, при сохранении прежних форматов взаимодействия государства, общества, бизнеса.
В связи с этим представляется небезынтересным попробовать поразмышлять над следующим:
1. Почему вопросы технологического развития сейчас становятся столь важными в контексте развития правового регулирования?
2. Зачем вопросы «нового регулирования», ориентированного на экономику будущего, надо прорабатывать уже сейчас?
3. Почему задачи «нового регулирования» представляются нетривиальными и дискуссионными? С чем связаны основные сложности «правового реагирования» на технологические изменения?
4. Что можно было бы начать делать уже сейчас для улучшения регулирования?
В существенной мере к такого рода размышлениям подтолкнули результаты работы коллектива экономистов, юристов, футурологов из Высшей школы экономики над докладом «Законодательное обеспечение развития мировой экономики в XXI веке. Направления, технологии, ресурсы» для международного форума «Развитие парламентаризма», проходившего в Москве в июне 2018 года.
В этой работе эксперты рассмотрели несколько перспективных направлений технологических изменений, среди которых были и базовые для прорывного развития различных секторов экономики (например, регулирование искусственного интеллекта), и те, где уже динамично формируются рынки (регулирование криптовалют, агротехнологий, беспилотного транспорта), при этом был отмечен ряд существенных вызовов с позиций развития регулирования для новой экономики.
Итак, попробую представить некоторые комментарии по этим вопросам.
Почему вопросы технологического развития сейчас становятся столь важными в контексте развития правового регулирования? Первое. Технологические изменения становятся основным драйвером экономического роста. Радикальные технологические возможности сочетаются с высочайшим уровнем неопределенности того, к чему они приведут в тех или иных секторах, при этом технологизация личного пространства приводит к значительным изменениям в обществе.
Второе. Есть общий тренд, связанный с усилением ориентации экономики на человека и его потребности, при этом повышается роль общества как конечного потребителя. Как следствие, возрастает роль поколенческих изменений в экономическом развитии. И дело здесь не только в том, что меняется само потребление, а в том, что меняются модели поведения и ценностные ориентации.
Третье. На фоне распространения модели инноваций, связанной с модой на отдельные направления, резко усиливается вероятность возникновения технологических «пузырей». Критически важным становится восприятие обществом новых технологий, при этом усиливаются риски манипулирования общественным мнением.
Четвертое. Развитие глобальных цепочек стоимости приводит к углублению международного разделения труда, при этом сам рост международной торговли сочетается с резким усилением конкуренции среди поставщиков товаров. В этих условиях усиливается конкуренция национальных юрисдикций за новый бизнес, лучший человеческий капитал и экономику будущего.
И последнее. Существует концепция, что в условиях смены технологической парадигмы для ряда догоняющих стран возникают некоторые возможности (предпосылки) для того, чтобы «перепрыгнуть» через определенные стадии, добиться быстрого технологического продвижения, ориентируясь на принципиально новые рынки. Кстати, в известной мере российская Национальная технологическая инициатива находится в рамках такой концепции. И в этом смысле серьезнейший вызов для любого государства — то, какой станет его система регулирования применительно к новым технологическим изменениям: реактивной или проактивной.
Зачем вопросы «нового регулирования», ориентированного на экономику будущего, надо прорабатывать уже сейчас? Технологические изменения несут не только благо, во многих случаях они связаны с серьезнейшими рисками и издержками. Например, одна из проблем, связанных с роботизацией, — сокращение рабочих мест в традиционных секторах. И возникает вопрос, насколько мобилен будет к тому времени рынок труда, в какой мере удастся переобучить людей, чтобы занять их в других направлениях, где, быть может, возникнут вакансии. Другая значимая проблема — социальная, связанная с возможным усилением неравенства. Если мы говорим о цифровизации экономики, то возникают разрывы в возможностях между молодыми, которые глубоко погружены в эту среду, и пожилыми, которые чувствуют себя в чем-то ограниченными, не имея возможности работать на том же уровне.
Подрывные технологии приводят к существенным изменениям рынков, издержкам для различных групп интересов. Они чувствительны для общества, так как зачастую задевают вопросы морали и культуры (например, редактирование генома). Поэтому важно заблаговременно начинать обсуждать некоторые принципы, правила действий применительно к тем или иным явлениям. Это было бы важно и для инвесторов, потому что им необходима хотя бы относительная ясность правил игры, как формальных, так и неформальных.
Технологические изменения во многих случаях происходят лавинообразно. И если упустить момент, возможная острая реакция общества на последствия быстрых изменений может обусловить необходимость принимать очень быстрые решения. А быстрые решения в условиях информационной асимметрии, без тестирования различных подходов, могут привести к раскачке ситуации и последующим маятниковым изменениям в политике.
Почему задачи «нового» правового регулирования представляются нетривиальными и дискуссионными? С чем связаны основные сложности в настройке регулирования на технологические изменения в экономике? Во-первых, непонятно, где ожидать проблем и рисков. Мы не знаем, где «выстрелит» та или иная технология, поэтому классический подход к регулированию, как к отраслевому или продуктовому, здесь не срабатывает.
Во-вторых, в ряде случаев прежние подходы к регулированию не работают. Например, есть вопросы по механизмам регулирования платформенных монополий, по налогообложению различных операций в условиях цифровой трансформации, по определению ответственности за принятие решений с использованием искусственного интеллекта.
В-третьих, требуется достичь приемлемого для основных стейкхолдеров баланса по качественно различающимся направлениям. Как правило, возникает сильнейшее противоречие между этическими нормами, культурными традициями, с одной стороны, и возможностями быстрого технологического прогресса — с другой. Доверие людям или доверие алгоритмам, ограничение рисков или стимулирование инноваций, защита интересов общества или право на частную жизнь? Найти компромисс крайне сложно, для этого требуется время, а иногда и изменение взглядов в обществе.
В-четвертых, при оценке преимуществ и недостатков мы, естественно, должны опираться на некоторые экспертные суждения, но все они, как правило, сильно смещенные. С одной стороны, есть традиционные группы интересов, которые консервативны в своих оценках прорывных технологий, так как могут сильно трансформироваться их рынки. С другой стороны, есть модернизационные группы интересов, но при этом они могут быть избыточно оптимистичны в части тех или иных технологических направлений, в том числе из-за желания привлечь побольше инвесторов и (или) государственных средств.
В-пятых, важные характеристики регулирования — его адекватность и гибкость, а также качество практического исполнения норм. Можно написать замечательный закон, который устареет уже на этапе определения его концепции. Должны быть найдены адекватные новым реалиям инструменты обеспечения исполнения норм, создающие в том числе «профилактические» поведенческие эффекты. Потребуются серьезные изменения в функционировании судов, которые как раз и будут принимать решения на практике.
Наконец, надо учитывать, что новые технологии, цифровая трансформация создают условия для ускорения экономического роста во многом благодаря тому, что они являются кроссплатформенными и трансграничными. А вот здесь для каждого государства возникает серьезная задача — как улучшить собственную юрисдикцию, не разрушая при этом глобального характера «правил игры».
И заключительный вопрос о возможной позитивной повестке. Что можно было бы начать делать уже сейчас для улучшения регулирования? Первое – применительно к новым технологиям требуется отход от жестких норм в пользу «мягкого регулирования», например в виде белых книг, рамочных концепций. К определенным новым направлениям важно привлечь внимание политиков, общества, инвесторов и прорабатывать, обсуждать, снимать общими усилиями наслоение всевозможных мифов.
Второе. Невозможно полностью избавиться от рисков, при этом запреты не самый эффективный путь. Лучше создавать условия для пилотирования и для итерационного регулирования. Речь идет о «регулятивных песочницах» (Regulatory Sandboxes).
Третье. Применительно к новым, прорывным технологиям консенсусные суждения далеко не всегда правильные. Поэтому надо научиться ориентироваться на мнение наиболее квалифицированного «меньшинства».
Четвертое. Для достижения качественного и эффективного регулирования требуется существенное развитие человеческого капитала, в том числе применительно к деятельности судебных систем и регулирующих органов. Наряду с этим необходимо развивать механизмы саморегулирования, активизировать процессы обсуждения этических стандартов среди ученых, исследователей, инженеров.
Пятое. Скорее всего, будет существенно меняться роль различных игроков в регулировании — парламентов, правительств, судов, транснациональных крупных компаний, общества. Важно быть открытым к обсуждению возможных институциональных сдвигов в системе формирования и выполнения правил, к появлению в ней новых участников, не пытаться отстоять неизменность позиций и функций каждой из действующих сторон, начать искать новые форматы взаимодействия.
Стоит призвать к вовлечению различных сторон в обсуждение желаемого долгосрочного будущего экономики и общества — и его обратное «разворачивание» в повестку развития регулирования. Такое обсуждение «от будущего» действий, которые надо предпринять уже сейчас и в ближайшей перспективе, предоставит новые возможности для формирования «альянсов развития» среди различных групп интересов, позволит более четко увидеть потребности различных сторон и на этой основе выделить необходимые системные изменения в регулировании, учитывая при этом специфику поколенческих запросов.