Смена технологических парадигм: вызовы для регулирования

Доверие людям или алгоритмам? Ограничение рисков или стимулирование научного поиска? Защита интересов общества или права индивидов на частную жизнь? Это лишь краткий перечень непростых вопросов, требующих поиска компромисса при регулировании подрывных инноваций
Юрий Симачев
Юрий Симачев, директор по экономической политике НИУ ВШЭ
23 Ноября 2018

В последние годы радикальные технологические изменения, влияние новых технологий на экономику и общество привлекают все больше внимания. Не остаются в стороне и вопросы разработки нового законодательства, регулирования применительно к новым направлениям технологического развития. Хорошо ли это? Боюсь, не всегда, потому что иногда это проявляется в желании побыстрее подготовить побольше новых законов и подзаконных актов. Главная проблема — эти процессы реализуются в рамках традиционной модели законотворчества и развития регулирования, при сохранении прежних форматов взаимодействия государства, общества, бизнеса.

В связи с этим представляется небезынтересным попробовать поразмышлять над следующим:

1. Почему вопросы технологического развития сейчас становятся столь важными в контексте развития правового регулирования?

2. Зачем вопросы «нового регулирования», ориентированного на экономику будущего, надо прорабатывать уже сейчас?

3. Почему задачи «нового регулирования» представляются нетривиальными и дискуссионными? С чем связаны основные сложности «правового реагирования» на технологические изменения?

4. Что можно было бы начать делать уже сейчас для улучшения регулирования?

В существенной мере к такого рода размышлениям подтолкнули результаты работы коллектива экономистов, юристов, футурологов из Высшей школы экономики над докладом «Законодательное обеспечение развития мировой экономики в XXI веке. Направления, технологии, ресурсы» для международного форума «Развитие парламентаризма», проходившего в Москве в июне 2018 года.

В этой работе эксперты рассмотрели несколько перспективных направлений технологических изменений, среди которых были и базовые для прорывного развития различных секторов экономики (например, регулирование искусственного интеллекта), и те, где уже динамично формируются рынки (регулирование криптовалют, агротехнологий, беспилотного транспорта), при этом был отмечен ряд существенных вызовов с позиций развития регулирования для новой экономики.

Итак, попробую представить некоторые комментарии по этим вопросам.

Почему вопросы технологического развития сейчас становятся столь важными в контексте развития правового регулирования? Первое. Технологические изменения становятся основным драйвером экономического роста. Радикальные технологические возможности сочетаются с высочайшим уровнем неопределенности того, к чему они приведут в тех или иных секторах, при этом технологизация личного пространства приводит к значительным изменениям в обществе.

Второе. Есть общий тренд, связанный с усилением ориентации экономики на человека и его потребности, при этом повышается роль общества как конечного потребителя. Как следствие, возрастает роль поколенческих изменений в экономическом развитии. И дело здесь не только в том, что меняется само потребление, а в том, что меняются модели поведения и ценностные ориентации.

Третье. На фоне распространения модели инноваций, связанной с модой на отдельные направления, резко усиливается вероятность возникновения технологических «пузырей». Критически важным становится восприятие обществом новых технологий, при этом усиливаются риски манипулирования общественным мнением.

Четвертое. Развитие глобальных цепочек стоимости приводит к углублению международного разделения труда, при этом сам рост международной торговли сочетается с резким усилением конкуренции среди поставщиков товаров. В этих условиях усиливается конкуренция национальных юрисдикций за новый бизнес, лучший человеческий капитал и экономику будущего.

И последнее. Существует концепция, что в условиях смены технологической парадигмы для ряда догоняющих стран возникают некоторые возможности (предпосылки) для того, чтобы «перепрыгнуть» через определенные стадии, добиться быстрого технологического продвижения, ориентируясь на принципиально новые рынки. Кстати, в известной мере российская Национальная технологическая инициатива находится в рамках такой концепции. И в этом смысле серьезнейший вызов для любого государства — то, какой станет его система регулирования применительно к новым технологическим изменениям: реактивной или проактивной.

Зачем вопросы «нового регулирования», ориентированного на экономику будущего, надо прорабатывать уже сейчас? Технологические изменения несут не только благо, во многих случаях они связаны с серьезнейшими рисками и издержками. Например, одна из проблем, связанных с роботизацией, — сокращение рабочих мест в традиционных секторах. И возникает вопрос, насколько мобилен будет к тому времени рынок труда, в какой мере удастся переобучить людей, чтобы занять их в других направлениях, где, быть может, возникнут вакансии. Другая значимая проблема — социальная, связанная с возможным усилением неравенства. Если мы говорим о цифровизации экономики, то возникают разрывы в возможностях между молодыми, которые глубоко погружены в эту среду, и пожилыми, которые чувствуют себя в чем-то ограниченными, не имея возможности работать на том же уровне.

Подрывные технологии приводят к существенным изменениям рынков, издержкам для различных групп интересов. Они чувствительны для общества, так как зачастую задевают вопросы морали и культуры (например, редактирование генома). Поэтому важно заблаговременно начинать обсуждать некоторые принципы, правила действий применительно к тем или иным явлениям. Это было бы важно и для инвесторов, потому что им необходима хотя бы относительная ясность правил игры, как формальных, так и неформальных.

Технологические изменения во многих случаях происходят лавинообразно. И если упустить момент, возможная острая реакция общества на последствия быстрых изменений может обусловить необходимость принимать очень быстрые решения. А быстрые решения в условиях информационной асимметрии, без тестирования различных подходов, могут привести к раскачке ситуации и последующим маятниковым изменениям в политике.

Почему задачи «нового» правового регулирования представляются нетривиальными и дискуссионными? С чем связаны основные сложности в настройке регулирования на технологические изменения в экономике? Во-первых, непонятно, где ожидать проблем и рисков. Мы не знаем, где «выстрелит» та или иная технология, поэтому классический подход к регулированию, как к отраслевому или продуктовому, здесь не срабатывает.

Во-вторых, в ряде случаев прежние подходы к регулированию не работают. Например, есть вопросы по механизмам регулирования платформенных монополий, по налогообложению различных операций в условиях цифровой трансформации, по определению ответственности за принятие решений с использованием искусственного интеллекта.

В-третьих, требуется достичь приемлемого для основных стейкхолдеров баланса по качественно различающимся направлениям. Как правило, возникает сильнейшее противоречие между этическими нормами, культурными традициями, с одной стороны, и возможностями быстрого технологического прогресса — с другой. Доверие людям или доверие алгоритмам, ограничение рисков или стимулирование инноваций, защита интересов общества или право на частную жизнь? Найти компромисс крайне сложно, для этого требуется время, а иногда и изменение взглядов в обществе.

В-четвертых, при оценке преимуществ и недостатков мы, естественно, должны опираться на некоторые экспертные суждения, но все они, как правило, сильно смещенные. С одной стороны, есть традиционные группы интересов, которые консервативны в своих оценках прорывных технологий, так как могут сильно трансформироваться их рынки. С другой стороны, есть модернизационные группы интересов, но при этом они могут быть избыточно оптимистичны в части тех или иных технологических направлений, в том числе из-за желания привлечь побольше инвесторов и (или) государственных средств.

В-пятых, важные характеристики регулирования — его адекватность и гибкость, а также качество практического исполнения норм. Можно написать замечательный закон, который устареет уже на этапе определения его концепции. Должны быть найдены адекватные новым реалиям инструменты обеспечения исполнения норм, создающие в том числе «профилактические» поведенческие эффекты. Потребуются серьезные изменения в функционировании судов, которые как раз и будут принимать решения на практике.

Наконец, надо учитывать, что новые технологии, цифровая трансформация создают условия для ускорения экономического роста во многом благодаря тому, что они являются кроссплатформенными и трансграничными. А вот здесь для каждого государства возникает серьезная задача — как улучшить собственную юрисдикцию, не разрушая при этом глобального характера «правил игры».

И заключительный вопрос о возможной позитивной повестке. Что можно было бы начать делать уже сейчас для улучшения регулирования? Первое – применительно к новым технологиям требуется отход от жестких норм в пользу «мягкого регулирования», например в виде белых книг, рамочных концепций. К определенным новым направлениям важно привлечь внимание политиков, общества, инвесторов и прорабатывать, обсуждать, снимать общими усилиями наслоение всевозможных мифов.

Второе. Невозможно полностью избавиться от рисков, при этом запреты не самый эффективный путь. Лучше создавать условия для пилотирования и для итерационного регулирования. Речь идет о «регулятивных песочницах» (Regulatory Sandboxes).

Третье. Применительно к новым, прорывным технологиям консенсусные суждения далеко не всегда правильные. Поэтому надо научиться ориентироваться на мнение наиболее квалифицированного «меньшинства».

Четвертое. Для достижения качественного и эффективного регулирования требуется существенное развитие человеческого капитала, в том числе применительно к деятельности судебных систем и регулирующих органов. Наряду с этим необходимо развивать механизмы саморегулирования, активизировать процессы обсуждения этических стандартов среди ученых, исследователей, инженеров.

Пятое. Скорее всего, будет существенно меняться роль различных игроков в регулировании — парламентов, правительств, судов, транснациональных крупных компаний, общества. Важно быть открытым к обсуждению возможных институциональных сдвигов в системе формирования и выполнения правил, к появлению в ней новых участников, не пытаться отстоять неизменность позиций и функций каждой из действующих сторон, начать искать новые форматы взаимодействия.

Стоит призвать к вовлечению различных сторон в обсуждение желаемого долгосрочного будущего экономики и общества — и его обратное «разворачивание» в повестку развития регулирования. Такое обсуждение «от будущего» действий, которые надо предпринять уже сейчас и в ближайшей перспективе, предоставит новые возможности для формирования «альянсов развития» среди различных групп интересов, позволит более четко увидеть потребности различных сторон и на этой основе выделить необходимые системные изменения в регулировании, учитывая при этом специфику поколенческих запросов.

Темы: Мнения