Правила 25-ти

Стратегическое планирование традиционно является одной из наиболее популярных тем в России среди вопросов государственного управления. Наверное, было бы неправильно объяснить такое внимание только «наследственными факторами», доставшимися нам от плановой экономики СССР. Особую популярность стратегий в современной российской практике управления можно объяснять по-разному. Одни коллеги обратят внимание, что разработка стратегии стала типовым бюрократическим ответом на выражаемую политиками неудовлетворенность ситуацией в той или иной области. Менее циничные наблюдатели отметят полезность регулярных встреч и обсуждений в ходе подготовки стратегий с участием различных стейкхолдеров. Философски рассуждая, стратегии можно воспринимать как способ обретения душевного равновесия в условиях постоянно возникающих расхождений между ожиданиями/декларациями и действительностью.

В общем виде стратегия — это некий способ распределения ограниченных ресурсов для решения приоритетных задач. Наряду с такой минималистской трактовкой есть и более возвышенная: стратегия — это определение подходов к политике и необходимых действий в условиях неопределенности. В условиях наблюдаемой радикальной трансформации многих секторов экономики, низкой предсказуемости результатов применения прорывных технологий представляется критически значимой способность государства совместно с ключевыми стейкхолдерами определить сценарии возможного развития, некоторые «правила игры» и условия их изменения.

Федеральный закон от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» определил ряд базовых требований к отраслевым документам стратегического планирования. Это был существенный шаг вперед, однако этот же закон в существенной мере воплотил завышенные ожидания технократов относительно возможностей нормативного планирования, когда игроки, роли и форматы четко определены. От реальной жизни, сложившихся практик администрирования это закон, по нашим ощущениям, оказался несколько отдален.

Можно отметить следующие общие проблемы стратегического планирования:

1. Теоретичность и схематичность законодательно установленной системы стратегического планирования. Перегруженность системы планирования, избыточные «трансакции» согласований, наличие ряда законодательно заданных документов стратегического планирования с низкой смысловой и организационной нагрузкой.

2. Ориентированность исключительно на государство, на государственные органы власти как участников стратегического планирования.

3. Ограниченная согласованность между документами стратегического планирования — основное внимание уделяется выделяемым ресурсам, при этом недостаточно решается задача устранения концептуальных, целевых противоречий.

4. Несистемная адаптируемость к изменению внешних условий, отсутствие процедур трансляции накопленных изменений в документах нижнего уровня в стратегические решения в документах верхнего уровня.

В целом система стратегического планирования оказалась больше ориентированной на распределение государственных ресурсов, на развитие отдельных традиционных секторов и в существенной меньшей степени — на перераспределение ресурсов с неэффективных направлений, формирование новых секторов, проведение институциональных изменений, формирование новых групп интересов.

Один из инструментов стратегического планирования, активно применяемых в российской практике, — отраслевые стратегии развития: с 2006 года было принято около 40 таких стратегий, сейчас насчитывается 25 действующих отраслевых стратегий. Понятно, что отраслевые стратегии — это потенциально важный инструмент структурной, промышленной политики государства. Поэтому в рамках большого исследовательского проекта НИУ ВШЭ «Структурные изменения в российской экономике и структурная политика» мы провели экспресс-анализ российских отраслевых стратегий и в результате обратили внимание на следующее.

Первое: многие стратегии предлагают лишь формальный выбор вариантов развития (выбор между «плохим» и «хорошим»), при этом есть и исключения — стратегии, в которых определены качественные сценарии развития и развилки, рассмотрены различные страновые модели развития соответствующего сектора (например, Стратегия развития автомобильной промышленности Российской Федерации на период до 2020 года).

Второе: как правило, не обсуждаются интересы различных стейкхолдеров, не рассматриваются вопросы организации рынков, хотя и здесь есть позитивные практики, например Стратегия развития фармацевтической промышленности на период до 2020 года.

Третье: для большинства стратегий характерен недостаток внимания к смежным секторам, каналам распределения и сбыта, потребительской аудитории. На уровне хотя бы постановки подхода к развитию сектора как некоторой индустрии можно выделить Стратегию развития индустрии детских товаров Российской Федерации до 2020 года.

Четвертое: большинство стратегий ориентированы на развитие традиционных секторов и отраслей, с акцентом на производство инвестиционных товаров, причем в ряде случаев заметен «мобилизационный» тон задач (повысить, загрузить, нарастить).

Наконец, далеко не всегда в стратегиях рассматриваются вопросы подготовки кадров и крайне редко — развития недостающих компетенций.

Особенно важным представляется обратить внимание на следующие три проблемы:

1. Быстрое моральное устаревание стратегий, неустойчивость к изменениям внешних условий. Это следствие и недостаточной проработки реальных сценариев, и неопределенности пакетов ключевых мер применительно к этим сценариям развития событий.

2. Фронтальность изменений в финансировании по различным направлениям реализации стратегий при изменении бюджетных условий. Как правило, не определены приоритетность различных направлений, их «чувствительность» к объемам финансирования, соответствующие минимально допустимые пороговые значения. При сокращении бюджетных расходов распространенное решение — возврат к уровням финансирования предшествующих периодов, что фактически приводит к сворачиванию изменений, ради которых стратегия и писалась.

3. Не определено понятие «успех стратегии». Как правило, отсутствуют критерии, позволяющие судить о качественных достижениях. Среди целевых показателей не выделяются ключевые; как правило, не оцениваются риски имитаций и искажений в деятельности органов власти при установлении тех или иных целевых показателей, нет четкого и оправданного разделения между целевыми показателями и показателями мониторинга.

В целом складывается впечатление, что отраслевые стратегии больше обеспечивают стартовое перераспределение бюджетных ресурсов, нежели координацию и консолидацию усилий на достижении долгосрочных результатов.

Что можно сделать в этой ситуации?

Во-первых, как минимум отойти от узкого понимания стратегий как инструмента распределения ограниченных ресурсов для решения приоритетных задач — и двигаться к более широкой «рамке», включающей в себя:

— формирование среди различных сторон общего, согласованного видения желательного будущего и необходимых действий для его достижения;

— определение условий изменения «правил игры», повышение предсказуемости изменений для всех сторон;

— содействие мягкой координации действий различных сторон, привлечение внимания политиков, бизнеса, инвесторов, общества к новым направлениям (возможностям) развития.

Во-вторых, желательно подумать о некотором расширении «сквозных» правил, определяющих на уровне всего государства действия при изменении внешних условий (сейчас есть только бюджетное правило), что повысило бы общую предсказуемость поведения государства.

В-третьих, необходимо установить принцип «разумной достаточности» количества стратегий, определить условия прекращения неэффективных (или ставших ненужными) стратегий. С позиций возможных подходов к управлению можно выделить два базовых измерения, в котором «располагаются» стратегии: 1) уровень прямого государственного участия в секторе; 2) новизна отрасли, сектора, вида деятельности, уровень концентрации. Ответы на эти вопросы определяют, в какой мере могут использоваться прямые инструменты, нужны ли изменения в регулировании и как определить стейкхолдеров (традиционные группы интересов, новые группы интересов, возможности для договоренностей).

Наконец, еще раз отметим, что среди действующих отраслевых стратегий есть и весьма содержательные. Поэтому важно запустить процесс тиражирования лучших практик. Для запуска процедур обучения важно определить процедуры внешнего (независимого) мониторинга результатов реализации стратегий, вовлечения в этот процесс представителей общества; установить процедуры учета результатов оценки, возможных следствий для стратегий; ввести правила работы над ошибками и распространения лучших практик.

Мнения авторов, опубликованные в этой рубрике, могут не совпадать с точкой зрения редакции.