Региональная научно-технологическая политика: полезные уроки зарубежного опыта

В связи с новой политической повесткой, касающейся пространственного развития и одновременно технологического рывка, растет внимание к теме региональной научно-технической политики. Именно на локальном уровне появляется настоящая «смесь» мер и инструментов (policy mix): регионы, с одной стороны, реализуют политику федерального центра, а с другой — инициируют свою собственную научную и инновационную политику.

В России очевидным признаком роста внимания к региональной инновационной политике стало формирование в 2010 году Ассоциации инновационных регионов России (АИРР), в которую вошли регионы, признающие важность поддержки и продвижения науки, технологий и инноваций.

Растущая популярность темы выразилась и в появлении рейтингов инновационного развития субъектов РФ. Рейтинги, бесспорно, полезный для региональных администраций инструмент управления репутацией и лоббирования. Но они вряд ли подскажут, как следует действовать, чтобы оставаться лидером или преодолеть отставание. Небольшие изменения в составе оцениваемых показателей могут радикально поменять картину. Случаются и вовсе казусы, когда регион, находящийся на топ-месте в одном рейтинге, оказывается в хвосте другого рейтингового списка. Например, Новгородская область по социально-экономическим условиям для инноваций находится на четвертом месте в рейтинге инновационных регионов АИРР 2017 года, и на 75-м месте — в рейтинге того же года, составленном НИУ ВШЭ. Поэтому понять, в каком состоянии находится региональная инновационная система, опираясь на рейтинги, практически невозможно.

Региональная политика, как правило, преследует три цели. Первая — определение приоритетов технологического развития, причем не обязательно соответствующих тем, которые устанавливаются на общегосударственном уровне. Вторая — согласование с основными стейкхолдерами главных инструментов проводимой политики. Третья — формирование связей между всеми элементами региональной инновационной системы для стимулирования разработки и трансфера технологий.

Наличие региональных инициатив в области науки и технологий за рубежом рассматривается как важный элемент общей политики, поскольку они предотвращают излишнюю концентрацию власти на федеральном уровне. Кроме того, централизованный подход обычно основан на идее, что «один размер подходит всем» (one size fits all), и потому предполагает распространение одинаковых мер по всем регионам, без учета их масштаба, потенциала, специализации и других параметров. Потому так и важна на региональном уровне собственная политика, которая может, в том числе, усиливать эффекты от централизованных воздействий.

В нашей стране ощущается дефицит информации о том, как в разных регионах формируется научно-техническая политика, каким образом определяются приоритеты и на основе каких факторов принимаются управленческие решения. И это не случайный пробел. В России, в отличие от других стран с многоуровневой системой управления (например, Германии, Канады, Испании), возможности для реализации научно-технологической политики, определяемой самими регионами, недостаточны. В этих странах университеты, как правило, находятся в ведении регионов и на их финансирование выделяются существенные средства из региональных бюджетов. Соответственно и влияние региональных властей на научно-образовательную сферу достаточно высокое. На региональном уровне есть ресурсы для маневра и возможности для использования различных мер.

Именно в этих странах есть регионы, претендующие на звание региональных инновационных систем. Пример — Страна Басков в Испании, где «умная специализация», то есть согласованный поиск региональными акторами собственной ниши развития, основанной на использовании технологий и с опорой на имеющиеся научно-технологические компетенции, появилась еще до изобретения самого этого термина.

У российских же регионов собственные ресурсы на поддержку науки и инноваций невелики, а ведущие университеты и научные институты находятся в ведении федеральных органов власти. Более того, собственные ресурсы у регионов сокращаются, перераспределение доходов происходит в пользу центра. Потому в регионах преимущественно реализуются меры, инициированные в Москве. Федеральные проекты — это часто ключевой источник средств на инновационное развитие. Например, сейчас таким новым проектом становится создание умных городов, в том числе благодаря тому, что эта тема оказалась среди приоритетов программы «Цифровая экономика».

Зарубежный опыт позволяет сделать ряд полезных наблюдений. Первое: нет прямой связи между тем, какие меры политики выбираются, и исходными параметрами региона. Так, в регионах с сильной индустриальной базой совсем не обязательно инновационная политика превалирует над научной. Выбор фокуса поддержки может зависеть от прошлого регионального лидера. Если он был связан со сферой науки, то, скорее всего, будет в первую очередь оказывать поддержку университетским исследованиям. Однако научная политика, как правило, более ресурсоемка, чем инновационная, поскольку часто связана с поддержкой центров превосходства, научных проектов и затраты окупаются долго. Поэтому регионам с незначительными финансовыми ресурсами только инновационная политика может быть «по средствам», особенно если она сконцентрирована на формировании сетей и связей, оказании логистической и организационной поддержки компаниям, а не на реализации затратных, в том числе инфраструктурных, проектов.

Второе наблюдение состоит в том, что важен баланс политик, поскольку переход от научной политики к инновационной не так прост. Например, в начале 2000-х в трех регионах Испании — Андалузии, Мадриде и Каталонии — проводилась преимущественно научная политика и упор был сделан на поддержку академических исследований. В Галисии на первом месте была также политика поддержки исследований и разработок, но с более сильным акцентом на прикладные работы. А в Стране Басков местные власти были ориентированы на поддержку частных технологических центров и промышленных исследований, поэтому основные средства шли на меры технологической политики. Позднее все пять регионов решили в большей мере сфокусироваться на технологической политике, но последняя оказалась успешной только в Стране Басков и Галисии, где научная политика никогда не превалировала над технологической. Пример Андалузии, Мадрида и Каталонии показал, что там были созданы институциональные структуры, влияющие на принятие решений, в которые оказалось вовлечено много представителей науки, и региональным властям было крайне трудно переориентировать свои стратегии на интересы бизнеса.

Третье — важность налаживания межведомственных взаимодействий на региональном уровне. Обеспечить кооперацию ведомств на федеральном уровне очень сложно, а на региональном вполне может оказаться по силам и привести к успеху. Так, в Стране Басков и в германском Бремене удалось наладить межведомственную кооперацию структур, отвечающих за науку и инновации. В Стране Басков такая кооперация сложилась при составлении и реализации Плана науки, технологий и инноваций до 2020 года. Партнерами стали департамент экономического развития и конкурентоспособности и департамент образования, создавшие межведомственный комитет для реализации стратегии. Бремену в свое время также удалось наладить кооперацию между локальными министерствами — экономического развития и науки — для выполнения планов развития инновационной среды. Эти подходы вошли в число лучших европейских управленческих практик региональной политики.

Четвертое: регионы могут творчески развивать инициативы федерального центра. Например, когда правительство Германии обозначило важность развития малого инновационного предпринимательства, в Бремене, где малых фирм было немного, местные власти развернули сеть BRIDGE, которая представляла собой образовательную инициативу, направленную на то, чтобы при университетах создавалось больше малых компаний. Даже если малых компаний сразу больше не стало, это был сигнал местному сообществу о том, что развитие малого инновационного предпринимательства важно для экономики региона. Есть и российский пример подобного рода: после инициирования Минэкономразвития программы поддержки быстрорастущих технологических компаний «Национальные чемпионы» ряд регионов изъявил желание запустить собственные программы-аналоги — «Региональные чемпионы».

Источники:

L. Sanz-Mene’ndez and L. Cruz-Castro (2005). Explaining the Science and Technology Policies of Regional Governments, Regional Studies, Vol. 39.7.

Magro, E., Wilson J. R. Policy-mix evaluation: Governance challenges from new place-based innovation policies, Research Policy (2018), https://doi.org/10.1016/j.respol.2018.06.01044

K. Koschatzky and H. Kroll (2007). Which Side of the Coin? The Regional Governance of Science and Innovation, Regional Studies, Vol. 41.8, p. 1117–1118.