Советуйте, и к вам прислушаются

При обсуждении государственной научной политики один из главных вопросов — откуда появляются те или иные решения (приоритеты, меры). Одно из таких «мест рождения» идей и решений в области научной политики — это советы при президенте страны, которые могут по-разному называться (по науке и образованию, по науке и технологиям, по науке и инновациям и т. д.). Они призваны формулировать научную повестку, консультировать президента, определять приоритеты развития в сфере науки и технологий, а в ряде случаев координировать деятельность органов исполнительной власти. Как показало недавнее исследование Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР)1 «Как организована научная политика в странах ОЭСР», в 31 из 35 (89%) обследованных стран действуют такие советы при президенте. Характерно, что почти половина из них была создана после 2007 года, когда задачи научно-технологического развития стали усложняться, и появилось переплетение различных мер (policy mix), которые надо оценивать и корректировать.

Россия не исключение. В стране действует Совет при президенте РФ по науке и образованию (заменивший в 2012 году ранее действовавший Совет по науке, технологиям и образованию). Он, как и многие зарубежные аналоги, создан для выработки предложений президенту по вопросам научно-технологической политики, подготовки мер, координации деятельности федеральных органов исполнительной власти2.

Кто состоит в таких советах, как часто они собираются, в какой форме даются рекомендации, есть ли свидетельства того, что предложения президентам действительно принимаются во внимание и становятся мерами научной политики?

Есть три основные категории членов советов: представители академического сообщества (университетов, научных институтов), индустрии (включая малый бизнес), бывших или действующих членов исполнительной и законодательной власти, а также некоммерческого сектора. При этом сама композиция советников уже является своего рода отражением взглядов и приоритетов президента, при котором формируется совет. Обзор ОЭСР свидетельствует, что в подавляющем большинстве советов (94%) есть представители вузов или их ассоциаций, в несколько меньшем их числе (84%) — представители частного бизнеса. В половине советов по науке заседают также представители некоммерческих организаций. Важно отметить и региональный аспект: в странах с федеративным устройством обязательно представительство в советах региональных властей. При этом названные цифры и соотношения не постоянны, от администрации к администрации состав советов меняется. Однако сохраняются основные принципы работы. С этой точки зрения интересен пример работы американского Президентского комитета советников по вопросам науки и технологий (PCAST, The President’s Council of Advisors on Science and Technology), деятельность которого задокументирована наиболее полно за период четырех президентов — Джорджа Буша, Билла Клинтона, Джорджа Буша-младшего и Барака Обамы. PCAST признан эффективным инструментом содействия президентам в выработке научной политики, причем независимо от конкретной личности президента.

Каждый из упомянутых американских президентов занимал свой пост восемь лет, но интенсивность работы PCAST была совершенно разной, равно как и состав его членов. Меньше всего заседаний совета было при Клинтоне — 21 сессия за восемь лет, а интенсивнее всего он работал при Обаме — 46 сессий3. Обаму даже обвиняли в потере фокуса из-за слишком частых заседаний PCAST.

Были разными и предпочтения президентов по численности и составу членов совета. Совет при Джордже Буше состоял всего из семи членов, при Джордже Буше-младшем — из 18, при Клинтоне — из 23, а при Обаме он был самым большим — 36 членов. При этом исходя из практики работы советов считается, что оптимальная их численность — до 25 человек, иначе согласования становятся сложными.

При выборе членов совета основной принцип, который стараются соблюдать в США, — разнообразие экспертизы. Поэтому в них есть представители разных наук (плохо обстоят дела только с представительством социально-экономических наук) и разных экономических секторов. При всех президентах, кроме Джорджа Буша-младшего, больше всего в советах было членов из академического сектора. Представителей бизнеса и людей с опытом государственной службы было вполовину или еще меньше. Однако при Буше-младшем совет был преимущественно индустриальным, что отражало приоритеты его политики — вклад науки и технологий в обеспечение национальной безопасности.

Состав российского совета также отражает приоритеты и политику, сложившуюся в сфере науки: большинство его членов (всего их 40) представляют университетскую науку, чуть меньше — академическую, а также различные уровни центральной власти. Таким образом, просматривается фокус последних лет на поддержку университетов. Кроме того, в совете нет представителей бизнеса — и это тоже своего рода отражение пока еще недостаточной связи науки и реального сектора экономики.

Все перечисленное — это как бы канва, подготовительные условия. Самый главный аспект работы советов — собственно система принятия решений и формулирования предложений для президентов. В США она имеет понятную и прозрачную логику: сначала готовится обзор по тематике, которую члены совета считают актуальной, либо документ меньшего формата — «письмо». Это считается официальным механизмом информирования президента. В дальнейшем обзоры и письма преобразуются в соответствующие статьи бюджета, новые инициативы и (или) законодательные акты. И путь от письма к закону вполне можно проследить. Безусловно, есть нереализованные инициативы, однако в каждый президентский срок были предложения совета, которые произвели долгосрочный эффект. При Джордже Буше, например, совет подготовил доклад «Мегапроекты в науке», который повлек за собой создание Глобального научного форума. Этот форум просуществовал более двадцати пяти лет и содействовал запуску нескольких международных программ поддержки «большой науки». При президенте Клинтоне PCAST подготовил обзор-предложение по созданию Национальной нанотехнологической инициативы, которая в 2001 году получила финансирование из бюджета, и затем ее поддержка была продолжена при всех последующих президентах. Национальная нанотехнологическая инициатива была также законодательно закреплена в Акте «Исследования и разработки в области нанотехнологий в XXI веке», который подписал уже Буш-младший. При нем совет подготовил обзор, обосновывающий необходимость формирования министерства национальной безопасности, которое было создано и продолжает работать. Примером влиятельного доклада совета при президенте Обаме может служить «Борьба с антибиотикорезистентными бактериями», результатом которого стало формирование национального плана с аналогичным названием. Важно то, что в PCAST есть двустороннее движение: с одной стороны, идеи президента, которые обсуждаются; с другой — предложения совета, оформленные в виде обзоров или писем. Чаще именно совет выходит с инициативой, и президент либо прислушивается к его мнению, либо принимает собственное решение.

Если теперь проследить тематики восьми прошедших за последние десять лет заседаний российского совета при президенте, то связь обсуждаемых вопросов и принимаемых впоследствии решений также очевидна, но не всегда в быстрой последовательности «обсуждение — мера — реализация». Всегда по итогам заседаний формируется перечень поручений президента, однако проследить их выполнение не всегда просто. Например, в апреле 2013 года на заседании совета обсуждалось совершенствование системы оценки результатов работы научных организаций. Затем эта система не один год разрабатывалась. В конечном счете оценка была проведена, но только к концу 2017 года. То есть к моменту получения результата даже не все эксперты помнили, что тема когда-то обсуждалась на совете. В то же время были такие тематики, обсуждению которых было посвящено сразу несколько заседаний совета, что говорит об их высокой значимости. Так, заседания совета в 2015 году и дважды — в 2016-м. были посвящены вопросу формирования, в контексте «новых вызовов» и приоритетов научно-технологического развития, Стратегии научно-технологического развития РФ, которая вступила в силу по указу президента 1 декабря 2016 года.

Наряду с этим есть абсолютно «знаковые» темы с точки зрения воздействия на российскую науку, которые не обсуждались на заседаниях совета. Это реформа Российской академии наук 2013 года, формирование Национальной технологической инициативы (она была объявлена президентом в Послании Федеральному собранию, а к членам совета было более позднее обращение — принять участие в ее формировании и выполнении). Наконец, национальный проект «Наука» тоже не стал предметом обсуждений на совете при президенте, хотя он имеет огромное значение для развития всей российской науки.

Таким образом, в российской системе принятия решений пока не хватает двустороннего движения. Совет скорее откликается на предложения президента, чем сам формирует повестку в каком-либо формализованном виде (заранее подготовленных докладов или обзоров). Безусловно, научная политика формируется не только советами при президенте, а в разных инстанциях и на разных уровнях власти. Однако, как свидетельствует мировая практика, было бы важно, чтобы совет по науке участвовал если не в инициировании, то в обсуждении тех направлений развития, которые долгосрочно и комплексно влияют на научный ландшафт страны.