Советуйте, и к вам прислушаются

Советы по науке при первых лицах государства стали популярным институтом в последнее десятилетие. Для повышения эффективности работы им стоило бы активнее участвовать в формировании собственной повестки
Ирина Дежина
Ирина Дежина, Руководитель группы по научной и промышленной политике Сколковского института науки и технологий, доктор экономических наук
16 Ноября 2018

При обсуждении государственной научной политики один из главных вопросов — откуда появляются те или иные решения (приоритеты, меры). Одно из таких «мест рождения» идей и решений в области научной политики — это советы при президенте страны, которые могут по-разному называться (по науке и образованию, по науке и технологиям, по науке и инновациям и т. д.). Они призваны формулировать научную повестку, консультировать президента, определять приоритеты развития в сфере науки и технологий, а в ряде случаев координировать деятельность органов исполнительной власти. Как показало недавнее исследование Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР)1 «Как организована научная политика в странах ОЭСР», в 31 из 35 (89%) обследованных стран действуют такие советы при президенте. Характерно, что почти половина из них была создана после 2007 года, когда задачи научно-технологического развития стали усложняться, и появилось переплетение различных мер (policy mix), которые надо оценивать и корректировать.

Россия не исключение. В стране действует Совет при президенте РФ по науке и образованию (заменивший в 2012 году ранее действовавший Совет по науке, технологиям и образованию). Он, как и многие зарубежные аналоги, создан для выработки предложений президенту по вопросам научно-технологической политики, подготовки мер, координации деятельности федеральных органов исполнительной власти2.

Кто состоит в таких советах, как часто они собираются, в какой форме даются рекомендации, есть ли свидетельства того, что предложения президентам действительно принимаются во внимание и становятся мерами научной политики?

Есть три основные категории членов советов: представители академического сообщества (университетов, научных институтов), индустрии (включая малый бизнес), бывших или действующих членов исполнительной и законодательной власти, а также некоммерческого сектора. При этом сама композиция советников уже является своего рода отражением взглядов и приоритетов президента, при котором формируется совет. Обзор ОЭСР свидетельствует, что в подавляющем большинстве советов (94%) есть представители вузов или их ассоциаций, в несколько меньшем их числе (84%) — представители частного бизнеса. В половине советов по науке заседают также представители некоммерческих организаций. Важно отметить и региональный аспект: в странах с федеративным устройством обязательно представительство в советах региональных властей. При этом названные цифры и соотношения не постоянны, от администрации к администрации состав советов меняется. Однако сохраняются основные принципы работы. С этой точки зрения интересен пример работы американского Президентского комитета советников по вопросам науки и технологий (PCAST, The President’s Council of Advisors on Science and Technology), деятельность которого задокументирована наиболее полно за период четырех президентов — Джорджа Буша, Билла Клинтона, Джорджа Буша-младшего и Барака Обамы. PCAST признан эффективным инструментом содействия президентам в выработке научной политики, причем независимо от конкретной личности президента.

Каждый из упомянутых американских президентов занимал свой пост восемь лет, но интенсивность работы PCAST была совершенно разной, равно как и состав его членов. Меньше всего заседаний совета было при Клинтоне — 21 сессия за восемь лет, а интенсивнее всего он работал при Обаме — 46 сессий3. Обаму даже обвиняли в потере фокуса из-за слишком частых заседаний PCAST.

Были разными и предпочтения президентов по численности и составу членов совета. Совет при Джордже Буше состоял всего из семи членов, при Джордже Буше-младшем — из 18, при Клинтоне — из 23, а при Обаме он был самым большим — 36 членов. При этом исходя из практики работы советов считается, что оптимальная их численность — до 25 человек, иначе согласования становятся сложными.

При выборе членов совета основной принцип, который стараются соблюдать в США, — разнообразие экспертизы. Поэтому в них есть представители разных наук (плохо обстоят дела только с представительством социально-экономических наук) и разных экономических секторов. При всех президентах, кроме Джорджа Буша-младшего, больше всего в советах было членов из академического сектора. Представителей бизнеса и людей с опытом государственной службы было вполовину или еще меньше. Однако при Буше-младшем совет был преимущественно индустриальным, что отражало приоритеты его политики — вклад науки и технологий в обеспечение национальной безопасности.

Состав российского совета также отражает приоритеты и политику, сложившуюся в сфере науки: большинство его членов (всего их 40) представляют университетскую науку, чуть меньше — академическую, а также различные уровни центральной власти. Таким образом, просматривается фокус последних лет на поддержку университетов. Кроме того, в совете нет представителей бизнеса — и это тоже своего рода отражение пока еще недостаточной связи науки и реального сектора экономики.

Все перечисленное — это как бы канва, подготовительные условия. Самый главный аспект работы советов — собственно система принятия решений и формулирования предложений для президентов. В США она имеет понятную и прозрачную логику: сначала готовится обзор по тематике, которую члены совета считают актуальной, либо документ меньшего формата — «письмо». Это считается официальным механизмом информирования президента. В дальнейшем обзоры и письма преобразуются в соответствующие статьи бюджета, новые инициативы и (или) законодательные акты. И путь от письма к закону вполне можно проследить. Безусловно, есть нереализованные инициативы, однако в каждый президентский срок были предложения совета, которые произвели долгосрочный эффект. При Джордже Буше, например, совет подготовил доклад «Мегапроекты в науке», который повлек за собой создание Глобального научного форума. Этот форум просуществовал более двадцати пяти лет и содействовал запуску нескольких международных программ поддержки «большой науки». При президенте Клинтоне PCAST подготовил обзор-предложение по созданию Национальной нанотехнологической инициативы, которая в 2001 году получила финансирование из бюджета, и затем ее поддержка была продолжена при всех последующих президентах. Национальная нанотехнологическая инициатива была также законодательно закреплена в Акте «Исследования и разработки в области нанотехнологий в XXI веке», который подписал уже Буш-младший. При нем совет подготовил обзор, обосновывающий необходимость формирования министерства национальной безопасности, которое было создано и продолжает работать. Примером влиятельного доклада совета при президенте Обаме может служить «Борьба с антибиотикорезистентными бактериями», результатом которого стало формирование национального плана с аналогичным названием. Важно то, что в PCAST есть двустороннее движение: с одной стороны, идеи президента, которые обсуждаются; с другой — предложения совета, оформленные в виде обзоров или писем. Чаще именно совет выходит с инициативой, и президент либо прислушивается к его мнению, либо принимает собственное решение.

Если теперь проследить тематики восьми прошедших за последние десять лет заседаний российского совета при президенте, то связь обсуждаемых вопросов и принимаемых впоследствии решений также очевидна, но не всегда в быстрой последовательности «обсуждение — мера — реализация». Всегда по итогам заседаний формируется перечень поручений президента, однако проследить их выполнение не всегда просто. Например, в апреле 2013 года на заседании совета обсуждалось совершенствование системы оценки результатов работы научных организаций. Затем эта система не один год разрабатывалась. В конечном счете оценка была проведена, но только к концу 2017 года. То есть к моменту получения результата даже не все эксперты помнили, что тема когда-то обсуждалась на совете. В то же время были такие тематики, обсуждению которых было посвящено сразу несколько заседаний совета, что говорит об их высокой значимости. Так, заседания совета в 2015 году и дважды — в 2016-м. были посвящены вопросу формирования, в контексте «новых вызовов» и приоритетов научно-технологического развития, Стратегии научно-технологического развития РФ, которая вступила в силу по указу президента 1 декабря 2016 года.

Наряду с этим есть абсолютно «знаковые» темы с точки зрения воздействия на российскую науку, которые не обсуждались на заседаниях совета. Это реформа Российской академии наук 2013 года, формирование Национальной технологической инициативы (она была объявлена президентом в Послании Федеральному собранию, а к членам совета было более позднее обращение — принять участие в ее формировании и выполнении). Наконец, национальный проект «Наука» тоже не стал предметом обсуждений на совете при президенте, хотя он имеет огромное значение для развития всей российской науки.

Таким образом, в российской системе принятия решений пока не хватает двустороннего движения. Совет скорее откликается на предложения президента, чем сам формирует повестку в каком-либо формализованном виде (заранее подготовленных докладов или обзоров). Безусловно, научная политика формируется не только советами при президенте, а в разных инстанциях и на разных уровнях власти. Однако, как свидетельствует мировая практика, было бы важно, чтобы совет по науке участвовал если не в инициировании, то в обсуждении тех направлений развития, которые долгосрочно и комплексно влияют на научный ландшафт страны.

1 — How is research policy across the OECD organized? Insights from a new policy database. OECD Science, Technology, and Industry Policy papers. No.55, October 2018

2 — Положение о Совете при Президенте РФ по науке и образованию, утверждено Указом Президента РФ от 28.07.2012 г. №1059. http://science.gov.ru/media/files/file/vJkRaAQPZbKzdAAAVYGpW58ksAupobp4.pdf

3 — Здесь и далее количественные данные взяты из Evans K., Matthews K. Science Advice to the President and the Role of the President’s Council of Advisors on Science and Technology, the James A. Baker III Institute for Public Policy of Rice University, August 2018.

Темы: Мнения