Инновационный императив России

C лово «инновации» вошло в российский политический лексикон в 90-е гг., в этот же период в мире начала расти популярность термина «инновационная политика», и самые разные страны — от США и Китая до Финляндии и Израиля — стали в приоритетном порядке строить, совершенствовать национальные инновационные системы (НИС).

Россия была занята сначала в этой сфере реформой советского наследства, но в нулевых тоже приступила к созданию собственной НИС, на что были выделены существенные бюджетные средства и административный ресурс. К началу десятых стало понятно, что построение НИС по зарубежным лекалам не дает заметного результата. Однако вплоть до окончания второго десятилетия собственную модель инновационной политики сформировать так и не удалось. Осознанием этого факта стали заявления о смене приоритетов инновационной политики и о реформе институтов инновационного развития в 2020‒2021 гг. Для выбора дальнейшей инновационной стратегии страны необходимо провести анализ предыдущего тридцатилетия активности государства в этой сфере.

Компания «Иннопрактика» совместно с Институтом менеджмента инноваций ВШБ НИУ ВШЭ подготовила исследование «30 лет инновационной политики России», проведя интервью с ключевыми полисимейкерами и экспертами, проанализировав динамику нормативно-правовой базы, изучив научные публикации за период 1991‒2021 гг.

Основные главы исследования были завершены к середине февраля 2022 г., но введение и выводы были написаны позже, когда экономическая ситуация изменилась в силу разных факторов, которые сегодня приходится учитывать. Будут ли востребованы выводы исследования в новых условиях?

Постараемся ответить на эти вопросы в рамках данной статьи, представляющей изложение основных результатов исследования и рекомендации по формированию новой инновационной политики.

Завышенные ожидания и избавление от иллюзий

Исследование показывает, что российская инновационная политика прошла с 1991 по 2021 гг. три основных этапа, каждому из которых мы предложили свое название: 1991‒2000 гг. — «Первые шаги», 2001‒2012 гг. — «Время завышенных ожиданий» и 2013‒2021 гг. — «Избавление от иллюзий». В определенном смысле их можно сопоставить с участками «кривой Гартнера»*: триггер — движение к пику завышенных ожиданий — разочарование и плавный выход на «склон просветления». Естественно, деление на этапы и их названия условны, внутри каждого из них можно выделить и отдельные периоды, и разнонаправленные тенденции, которые в исследовании подробно описаны. Однако если посмотреть на ход событий в исторической оптике и, что, возможно, важнее — в исторической логике, именно такое трехчастное деление является оправданным.

Первый этап — это 90-е гг., когда строились отдельные элементы новой инновационной системы, разрабатывались первые законодательные акты в этой области, а также предпринимались попытки восстановления прерванной с распадом советской системы инновационной цепочки от фундаментальной науки до рынка. Параллельно шло активное формирование частных технологических компаний. Особенностью этапа стало стремление выстроить отечественную НИС на основе зарубежного опыта и под влиянием различных внешних сил.

Второй этап, 2001–2012 гг., ознаменовался комплексным формированием инновационной системы. В этот период стали вводиться инструменты и инфраструктуры, помогающие развитию инновационной активности бизнеса. Этот же этап ознаменовался стартом активного создания госкорпораций, и один из первых институтов инновационного развития (Роснано), появившихся в эти годы, был первоначально сформирован в госкорпоративной модели. Госкорпорации рассматривались в том числе как «локомотивы» инновационного развития российской экономики, для чего на них накладывалась обязанность разрабатывать и согласовывать с государством программы инновационного развития. Тем не менее, несмотря на повышенную активность самых разных игроков и большие ожидания от стимулирования инноваций, период завершился разочарованием в актуальности и приоритетности инновационной повестки для России, а также в готовности государства последовательно и в течение длительного времени проводить целостную инновационную политику.

Третий этап продолжался в течение 2013–2021 гг. Попытка механического переноса в Россию западной модели развития инноваций, под знаком которой прошел второй этап, оказалась малорезультативной — так же, как и попытка имплементации на отечественной почве разнообразных клонов используемых за рубежом институтов и инфраструктур. При этом готовой альтернативной модели не появилось, поэтому достаточно длительное время участникам рынка инноваций приходилось действовать методом проб и ошибок. Не будет преувеличением утверждать, что поиск этой модели продолжался вплоть до окончания 2021 г. В этот период происходил переход к новому системному уровню регулирования: государство стало больше внимания уделять проведению промышленной политики, импортозамещению, цифровизации, а также формированию масштабных проектов, отвечающих на стоящие перед страной вызовы и угрозы. Главными опорами национальной инновационной политики стали государственный и ИТ-сектора.

* Предложенный консалтинговой компанией Gartner график, отражающий цикл зрелости технологий. Используется для описания этапов развития инновации в связи с определенным уровнем информационной шумихи вокруг нее.

Три типа инновационной политики

Посмотрим на историю российской инновационной политики исходя из концепции деления ее на три типа: линейную, проектную и экосистемную (сходную систематизацию предлагает один из зарубежных исследователей**, разделяя инновационную политику на стимулирующую R&D, миссионерскую и системную).

Линейная инновационная политика последовательно стимулирует инновационный процесс от исследовательской стадии к прикладным разработкам и далее — до выхода на рынок, что в целом соответствует модели последовательного развертывания инновационного процесса. Инновационный процесс в линейной модели развивается в основном эволюционно, в соответствии с логикой развития научной мысли в том или ином научно-технологическом направлении. Этот подход хорошо ложится на плановый механизм управления, поэтому линейная инновационная политика была доминирующей в СССР, когда результаты фундаментальной науки, сконцентрированной в АН СССР, переходили в зону прикладных исследований, ведущихся отраслевыми НИИ, затем через систему проектных институтов и КБ транслировались в промышленность. Заметим, что без развитой промышленности, «вытягивающей», или, в других терминах, предъявляющей спрос на инновационные разработки, линейная политика работает плохо. Кстати, в самих компаниях традиционный внутренний инновационный процесс по совершенствованию применяемых технологий и выпускаемых продуктов организуется прежде всего по линейной модели — именно на такие работы корпорации во всем мире выделяют основной объем средств на инновации.

Проектная, или миссионерская, инновационная политика исходит из логики больших вызовов или масштабных задач, ответом на которые становится реализация того или иного проекта. В компаниях также существует аналог такой политики, когда используются методы корпоративного проектного управления в ответ на рыночные вызовы. Если главной движущей силой линейной модели выступает внутренняя логика развития технологии, то в проектной модели главными мотиваторами выступают внешние вызовы и угрозы проиграть конкурентную борьбу или понести серьезные потери. Проектный подход предполагает необходимость не столько создания или развития конкретного продукта или технологического процесса, сколько достижения успеха в выбранном направлении, получения нового качества роста, выход на новые, ранее недоступные рубежи. Для реализации проекта, как правило, создается отдельная, обособленная система управления, формируется сводная команда из представителей разных направлений, назначается специальный руководитель проекта. Миссионерская инновационная политика в масштабах государства ярче и четче всего проявляется в ситуации угрозы национальной или общественной безопасности (атомный проект, создание вакцины в условиях пандемии и т. п.). При этом особенностью данного подхода является то, что в процессе реализации проекта могут быть получены иные положительные результаты (экстерналии), не предусмотренные ранее, но учитываемые при оценке работы команды проекта и его руководителя.

Наконец, третий тип инновационной политики — системный (отсюда «национальная инновационная система» как синтетический объект этой политики) или, в более позднем варианте, — экосистемный. Считается, что третий тип политики оформился в мире как самостоятельный тип инновационной политики позже первых двух, в 90-е гг. прошлого столетия, хотя экосистемы начали развиваться задолго до этого. Задача экосистемного подхода — сформировать среду, благоприятную для самостоятельного развития большого числа отдельных самостоятельно действующих субъектов инновационной деятельности. Эта политика обеспечивается функционированием национальной инновационной системы через институты развития, специализированные государственные или квазигосударственные организации, деятельность которых направлена на обеспечение социально-экономического и научно-технологического развития страны. В случае компании речь идет о создании широкой кооперационной сети (экосистемы) внешних поставщиков и потребителей инновационных решений. Формирующий экосистему субъект управления (государство или корпорация) не задает цели и задачи, а предоставляет относительно самостоятельным командам доступ к набору базовых технологических платформ (например, делает доступными для использования достижения в науке и технике), к инфраструктуре и информации о потребностях рынка, включая и собственные потребности. Используя эти возможности, команды разрабатывают новые решения, растут, предъявляют результаты, а организатор экосистемы ведет постоянный мониторинг и селекцию достигнутых результатов. В случае, если эти результаты оказываются интересными с точки зрения дальнейшего развития, команды получают дополнительные ресурсы и могут быть интегрированы в кооперационные цепочки.

Инновационная политика современного развитого государства представляет собой комбинацию обозначенных выше подходов. Комбинирует их и современная продвинутая компания.

Использование проектного режима для ответа на возникшую на горизонте угрозу в отсутствие работающей базовой линейки, протянутой от НИОКР к продажам, может принести быстрые результаты, но имеет ограниченную эффективность. Так же, как и экосистемные упражнения и многочисленные стартап-команды без нее «повиснут в воздухе». С другой стороны, в ситуации большого вызова линейная модель сама по себе не сможет сгенерировать ответ в виде большого проекта — у нее другая менеджерская матрица. А без экосистемного подхода, подпитки энергией из внешней среды в условиях принципиально гибких связей между различными игроками, не структурированных жесткой иерархией и целеполаганием, и национальная экономика, и компания будут терять конкурентоспособность, не успевая реагировать на быстрые изменения внешней среды.

На языке «трех политик» периодизация истории инновационной политики выглядит следующим образом. В СССР была создана мощная линейная модель научно-технического развития, в советской системе управления умели запускать и масштабные проекты. А вот экосистемная модель не вписалась в плановую экономику, и это стало одной из причин ее неэффективности, а впоследствии и разрушения. Что касается российской инновационной политики, то первый ее этап (90-е гг.) совпал с радикальным разрушением линейной советской модели. Государство стремительно покидало место, которое занимал советский инновационный контур. Поэтому значительная часть усилий организаторов проводимой политики была связана с попытками сохранить до лучших времен хотя бы часть звеньев советской инновационной цепочки (например, введение института государственных научных центров, ГНЦ). Также предпринимались первые попытки применить системный инструментарий и сформировать условия для появления инновационной экосистемы — создавались институты поддержки науки и инноваций на новых конкурсных условиях, призванных стимулировать и даже создавать новую среду. Параллельно шел процесс формирования предпринимательской среды, без которой экосистемная модель не работает. Большие проекты на этом этапе отсутствовали: для этого не было ни ресурсов, ни политической воли.

На втором этапе (первое десятилетие ХХI века) возобладал системный подход. Оглядываясь на примеры более развитых в инновационном отношении стран, Россия начала строить по их лекалам собственную национальную инновационную систему: формировались институты и инфраструктуры инноваций, стимулировалось появление стартапов. Однако два других модуса — проектный и линейный — продолжали деградировать, а в некоторых секторах даже отсутствовать. Параллельно со строительством НИС на этом этапе шло активное строительство госкорпораций. В новых условиях они были призваны воссоздать внутри себя цепочку разработки новых технологий в парадигме линейной модели — в плотной кооперации с фундаментальной наукой, сильным внутренним НИОКР и корпоративными инновационными центрами — и быть готовыми к переходу при необходимости в проектный режим. Модный экосистемный подход при отсутствии мощной национальной промышленности и масштабных «миссионерских» проектов предсказуемо не дал ощутимого экономического результата.

В ходе третьего этапа (2012–2021 гг.) в инновационной политике России была предпринята попытка выйти на реализацию проектной модели, однако инновационные проекты буксовали. Полноценного восстановления линейной цепочки тоже не произошло, за исключением, возможно, госкорпорации Росатом и оборонно-промышленного комплекса (ОПК). Предпринятая попытка реформирования системы академической науки ничуть не приблизила выстраивание цепочки от фундаментальных исследований к рынку, сектор прикладных исследований также остался вне зоны внимания. Внимание к формированию экосистемы снизилось, сосредоточившись преимущественно на нескольких актуальных направлениях (ИТ, интернет, генетика).

Сегодня мы видим неутешительные результаты третьего периода в виде технологического шока, полученного нашей экономикой и обществом после введения новых беспрецедентных санкций. Созданная инновационная система оказалась не готовой предложить ответ на возникшие вызовы.

В новом цикле развития российская инновационная политика будет становиться все более проектной, при этом задачи восстановления линейной модели и строительства экосистемы остаются нерешенными. Поэтому ключевой задачей инновационной политики станет поиск ответа на вопрос о создании нового облика фундаментальной науки, восстановления науки прикладной и систематизации работы с корпоративными исследованиями и разработками. При этом нельзя прекращать поддержку экосистемного направления, так как именно из данного сегмента могут появиться нетривиальные решения многих возникающих проблем, и только он является залогом мобильности и развития страны в ходе новой глобальной технико-экономической волны.

** Ergas, H. Does Technology Policy matter? CEPS, papers # 29, Brussels, Centre for European Studies, 1986.

Предприниматель и государство

Посмотрим на историю российской инновационной политики еще под одним углом. Для эффективного инновационного развития экономики нужна критическая масса предпринимателей и интенсивная конкуренция между ними. Инновации без предпринимателя не существуют. В 90-е гг. с резким ослаблением государства в инновационном контуре стали появляться первые российские технологические компании предпринимательского типа, самые сильные из них быстро росли и занимали различные ниши. Особенно заметно это было в новых секторах, связанных с ИТ, но процесс шел по всей толще национальной экономики. Более того, был создан как минимум один системный инструмент для поддержки технологических компаний — Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере (Фонд содействия инновациям, или Фонд Бортника, — по фамилии первого директора фонда). На этом этапе государство играло скорее пассивную роль, позволив различным экономическим субъектам самостоятельно определять правила игры. Некоторые респонденты — участники исследования даже предложили назвать этот первый этап истории российской инновационной политики «предпринимательским».

Второй этап ознаменовался активным возвращением государства в инновационный контур. Как уже было сказано, помимо строительства элементов национальной инновационной системы, в которой главная роль отводилась государственным институтам развития, он оказался отмечен формированием госкорпораций, постепенно монополизирующих целые отрасли и распространяющих постепенно свои интересы на соседние или даже отдаленные от этих отраслей сектора. Подросшие частные технологические компании начинали сталкиваться с серьезным экономическим соперником, использующим административный ресурс, и либо не выдерживали, либо находили формы симбиоза с ним. Все больший сегмент рынка (особенно рынка высокотехнологических продуктов и услуг) занимал спрос государства или компаний с государственным участием, проникнуть на который небольшим игрокам крайне трудно. Немалое значение государство приобрело в инвестиционной и финансовой сферах, в том числе замещая частные инвестиции.

В то же время ответственные за инновационную политику этой проблемой не занимались, увлекшись студенческим предпринимательством, стартапами и малыми формами бизнеса. В результате государственной монополизации уровень конкуренции в контролируемых государством отраслях падал, а предприниматели оказывались ограниченными в возможностях развития. Именно на втором этапе государство сделало ставку на госкорпорации как на локомотивы инновационного развития, что противоречило как либеральной экономической теории, так и практике советской социалистической экономики. Технологические прорывы СССР осуществлялись, как правило, в режиме жесткой борьбы между различными организациями, специально инициированной политическим руководством, будь то авиационные КБ, космические «фирмы» или альтернативные команды разработчиков в атомном проекте.

Перед госкорпорациями к концу третьего этапа государство начало ставить инновационные задачи прорывного характера, требующие перехода в проектный режим работы. Но с большой долей уверенности можно утверждать, что возникнут проблемы с трансляцией этих решений в рынок, с диффузией в смежные сектора, с выходом на зарубежные рынки, и без подключения частного технологического бизнеса на равных с госкорпорациями к реализации больших проектов интегральный эффект для страны от их реализации может оказаться недостаточным. Одновременно в ходе третьего этапа на инновационной арене все более весомо стали заявлять о себе средние технологические компании, прошедшие суровую школу выживания и готовые к конкуренции с традиционными лидерами национального и мирового рынков.

В ситуации санкций велик соблазн не только свести всю инновационную политику преимущественно к проектной модели, но и опереться в ее реализации только на государственные организации, в том числе госкорпорации. Однако в отсутствие конкуренции и слоя предпринимательских компаний, на равных играющих с госкорпорациями, в краткосрочной перспективе российский рынок получит длительные циклы принятия решений и раздутые сметы. А в среднесрочной перспективе — дорогие и неконкурентоспособные продукты и отсутствие навыков работы с ними на каких-то других рынках, кроме рынка госзаказа. При этом выдавленные с рынка частные технологические компании в следующем цикле экономического развития будет уже не восстановить: как показывает практика, во многих отраслях выращивание сильной конкурентоспособной компании может занять не одно десятилетие.

Система управления

Имеет смысл рассмотреть историю отечественной инновационной политики и с точки зрения системы государственного управления. На первом этапе штаб по ее выработке и реализации находился в Министерстве науки (позже Минпромнауки), при этом главный идеолог инновационной госполитики этого периода Борис Салтыков, министр науки, на небольшом отрезке времени занимал пост вице-премьера. На том этапе инновационная политика в глазах государства слабо отделялась от политики научно-технической.

На втором этапе первоначально инициатива исходила от Миннауки. Однако постепенно она перешла к Минэкономики — именно здесь с середины нулевых рождались и реализовывались главные инициативы по формированию национальной инновационной системы. Минэкономики также курировало программы инновационного развития госкорпораций. С ведомством пыталось конкурировать Минцифры (до 2018 г. — Минкомсвязи) со своими системно-инновационными инициативами, но к заметным результатам на втором этапе это не привело.

На третьем этапе элементы инновационной политики все чаще стали проявляться в деятельности Минпромторга и, несколько позже, Минцифры. Одной из последних инициатив в системной политике Минэкономразвития РФ в инновационной сфере оказался проект «Национальные чемпионы» (системная поддержка государством частных быстрорастущих технологических компаний-лидеров среднего размера), который успешно завершился в 2020 г., так и оставшись ведомственным проектом. Конец третьего этапа, как уже было отмечено, сопровождался переходом в проектный режим с опорой на госкорпорации, причем проекты формулировались в терминах не инновационной, а промышленной и научно-технической политики. Уровень управления был поднят на вице-премьерский уровень, но зона инновационной ответственности оказалась распределена сразу между тремя вице-премьерами.

Следует признать, что за все три этапа у российской инновационной политики практически не было на сколь-нибудь продолжительном временном отрезке единого управляющего органа с персонально ответственным чиновником высокого (выше министра) уровня. При этом, по мнению экспертов, хорошо разбирающихся в способах функционирования российской системы власти, без постоянного курирования темы инноваций на уровне как минимум вице-премьера, без регулярного микроменеджмента с его стороны и со стороны премьер-министра РФ (регулярные совещания с ключевыми ведомствами и институтами с разрешением возникающих вопросов и постановкой задач в «ручном режиме»), без формирования единого центра управления на уровне аппарата Правительства РФ или отдельного ведомства с мощным аналитическим обеспечением (аналог ГКНТ СССР), затруднительно реализовать возможность проведения системной инновационной политики и осуществления технологических прорывов не на отдельных участках, а по всему фронту.

Наступление определенности

Стоит отметить, что, если государство захочет продолжать развиваться в этом направлении, ему будет на что опереться. Во-первых, появился слой просвещенных чиновников, хорошо разбирающихся в инновационном инструментарии и имеющих опыт работы во всех трех форматах инновационной политики. Во-вторых, отечественный НИОКРовский контур претерпел серьезную эволюцию и смену поколений. И хотя он значительно меньше и фрагментарнее советского, здесь научились внедрять передовые управленческие практики — особенно это касается некоторых университетов и корпораций, не только государственных. В-третьих, в России есть практически все необходимые для полноценной инновационной системы институты. Наконец, появился главный объект инновационной политики: за 30 лет выросли инновационно активные компании, на которые можно и нужно опереться как в линейном, так и в проектном и экосистемном модусах инновационной политики.

В краткосрочной перспективе российский рынок будет еще больше фокусироваться на проектной инновационной политике, заявившей о себе на третьем этапе и ставшей безальтернативной на новом этапе, стартовавшем в 2022 г. При этом отечественный рынок столкнется с тремя главными сложностями:

1) слабость и фрагментарность линейного инновационного контура;

2) отсутствие единого межведомственного центра по выработке целостной инновационной политики с персонально ответственным руководителем не ниже уровня вице-премьера;

3) политическое и экономическое доминирование госкорпоративных структур, пониженный статус частных технологических компаний среднего и среднекрупного размера.

Но есть и преимущество. Если в предыдущей истории инновационной политики России можно было спорить о ее целях и задачах, придумывая многослойные формулировки, ссылаться на различные кейсы из международного опыта, отодвигать ожидаемые результаты за десятилетний, а то и двадцатилетний горизонт, то сегодня все становится более жестким и определенным. В кратчайшие сроки в условиях беспрецедентных санкций стране необходимо обеспечить выживание и развитие нашей экономики за счет новых технологий (новых только для нас или/и для мира тоже — сейчас вопрос второстепенный). Решить эти задачи Россия сможет только при условии формирования инновационной политики нового типа и эффективной системы ее реализации.